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(新)高校审计结果公开:形势、困难、实现途径

作者:审计处   来源:审计处   发布时间:2014-10-08   浏览次数:   


  

高校审计结果公开:形势、困难、实现途径

王 雷  雷洋昆

 

一、   全面深化改革对高校审计结果公开提出了迫切要求

 

自党的十八大提出全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、夺取中国特色社会主义新胜利的宏伟蓝图以来,我国在社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明、党建等方面连续出台重大措施,国家治理理念及其实现路径发生实质性变化,国家正式步入全面深化改革新时期。在新时期新形势下,国家治理思路、治理要求、治理方式对审计结果公开提出了更高要求和更强需求,也为审计结果公开奠定了理论基础和制度基础。在此背景下,进一步推进和深化审计结果公开,切实满足社会公众对审计结果公开的迫切需求,既是全面深化改革的一部分,也是全面深化改革的有力保障。

1、强化权力运行制约和监督为审计结果公开提供内在动力

从党的十八大报告提出“健全权力运行制约和监督体系”到十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《全面深化改革决定》)提出“强化权力运行制约和监督体系”;从新一届政府上任伊始就要求政府性楼堂馆所一律不得新建,财政供养人员只减不增,公费接待、公费出国、公费购车只减不增的“约法三章”,到对党政机关经费管理、国内差旅、因公临时出国(境)、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约做出全面规范的《党政机关厉行节约反对浪费条例》(以下简称《厉行节约反对浪费条例》),都反映出强化权力运行制约和监督是新时期推进国家治理体系和治理能力建设的核心内容。

《全面深化改革决定》指出,强化权力运行制约和监督的内容包括完善党和国家领导体制,坚持民主集中制;规范党政主要领导干部职责权限,科学配置党政各部门及内设机构权力和职能;加强反腐倡廉,改进作风等。并指出,要确保权力正确使用需在体制机制上,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,落实党风廉政建设责任制,健全反腐倡廉法规体系,健全惩治和预防腐败体系,坚持用制度管权管事管人。在具体实践形式上,一是要推进权力清单制度,依法公开权利运行流程,完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开,让权力在阳光下进行,依法接受人民监督;二是要加强行政监察和审计监督。由此可见,强化权力运行和监督,规范领导干部职责和权限,落实领导干部责任,就要内部监督和外部监督双管齐下,要审计、监察、公开并重。这从国家治理的高度为审计结果公开提供了强大推动力。

2、开展党的群众路线教育实践活动强化了审计结果公开的内在需求

201359日,中共中央下发《关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》。开展党的群众路线教育实践活动作为中央一项重大部署,是当前全党最重要的政治任务,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。

开展党的群众路线教育实践活动核心宗旨是为人民服务;主要内容是为民务实清廉,着力解决群众反映强烈的突出问题;主要方式是扫除形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风,发现问题、解决问题,并建立健全长效机制;最终目标是保持与群众紧密联系,发挥群众力量和智慧。由此可见,开展党的群众路线教育实践活动就要切实将资源运用到人民群众急需、急切、急盼之处,要切实保障群众知情权、参与权、监督权,维护群众利益。群众路线教育实践活动强化了审计结果公开的内在需求。

3、推进政府信息公开透明为审计结果公开提供了制度支持

政府信息公开、透明作为新时期推进国家治理体系和治理能力现代化的主要手段,在党的十八大报告和《全面深化改革决定》中作为突出主线贯穿始终。十八大报告和《全面深化改革决定》在完善现代市场经济、转变政府职能、建设民主法治社会、惠及民生等改革举措中多次强调要规则公开透明、制度公开透明、程序公开透明,并着力突出要实现财务预算、权力运行、领导干部个人、人事任免、科研资源管理、政府定价、社会保障等事项的信息公开和透明。李克强总理在2013326日新一届国务院第一次廉政工作会议上强调要推动政务公开。他指出,让权力公开透明,是最有效的防腐剂,要及时公开涉及群众切身利益的相关信息,向人民群众说真话、交实底;要深化细化预算决算公开和“三公”经费公开。20137月,国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排》(国办发〔201373号)再次要求,对行政审批、财政预算决算和“三公”经费公开、以教育为重点的公共企事业单位等重点领域的政府信息公开工作要重点推进。201310月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《厉行节约反对浪费条例》强调,党政机关应当建立健全厉行节约反对浪费信息公开制度,坚持公开透明,除涉及国家秘密事项外,公务活动中的资金、资产、资源使用等情况应予公开并接受监督。201311月,《国务院办公厅关于对贯彻落实“约法三章”进一步加强督促检查的意见》(国办发〔2013105号)指出,要将“约法三章”贯彻落实情况作为政务公开的重要内容,及时向社会公布,要对查实问题的处理结果及时向社会公布。

4、新一届政府对审计结果公开提出了更高的要求

近几届政府都大力推动审计结果公开,新一届政府更是对审计结果公开提出了更高要求。李克强总理2013617日在审计署调研时指出:“审计结果越来越受到社会关注,要继续完善审计结果公开制度,审计结果要向人大报告、向社会公开、向人民负责……将来审计的结果要全部公开,各部门、各单位也要把整改结果全部公开。这是我们的目标,可以有一个过程,但必须往这个方向走。”

国家相关法规也对审计结果公开做了明确规定。比如,在公务支出管理方面201310月,《厉行节约反对浪费条例》提出,公务支出和公款消费的审计结果应当按照及时、方便、多样的原则,以适当方式进行公开。在预算执行审计方面,20137月,国务院印发《当前政府信息公开重点工作安排》(国办发[2013]73号)要求“各部门各单位要全面主动公开整改情况,进一步提升中央预算执行和财政收支审计工作情况公开的透明度和全面性。”在科研经费管理方面201212月,《教育部 财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》(教财[2012]7号)要求“实行科研经费审计报告公开,整改情况公开,处理结果公开。”在经济责任审计方面2010 年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办法[2010]32号)第三十八条提出“要逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。”2011年《审计署关于印发深化经济责任审计工作指导意见的通知》(审经责发[2011]122号)则要求“要逐步实施经济责任审计结果公告制度,明确结果公开的程序和形式。”

5、高校资源聚集让审计结果公开更具必要性

随着科教兴国战略的实施,高校总体规模和资金、资产、资源总量得到大幅度提高。2012年,全国教育经费总投入为27695.97亿元,比上年的23869.29亿元增长16.03%。其中,国家财政性教育经费为22236.23亿元,比上年的18586.70亿元增长19.64%。国家财政性教育经费占国内生产总值比例为4.28%,比上年的3.93%增加了0.35个百分点。2011年,教育部75所直属高校在校全日制本科生和研究生205万元,教职工人数29万人;总收入1560个亿(其中教育经费拨款764亿,教育事业收入301亿,科研经费收入396亿),总支出1548个亿,基建完成投资共134个亿;固定资产总值2060亿,校舍总面积共8230万平方米,图书共2亿册。除拥有大量人力、物力、财力资源外,高校还拥有丰富的无形资产和享有诸多有利的政策优势,在教学、科研、社会服务、文化传承等方面占据着巨大优势,拥有国内甚至国际最高端、最具创造力的科技资源。

高校聚集的资源众多且极具重要性、稀缺性,让这些资源在阳光下运行,让社会公众更好地知情,既是高校所有权归属决定的天然义务,也是推进现代大学制度建设,促进高校依法治校、内涵式发展的必然要求。

6、高校管理问题凸显让高校审计结果公开更具迫切性

随着高校资源总量不断扩大,高校经济活动日益复杂,高校所暴露出来的问题也越来越多。如决策失误、资产损失、资源浪费;预算、财务、资产、采购、建设项目、培训和科研等业务管理内部控制失效等。部分问题性质严重,尤其是在基建、采购、校办企业、科研等领域,出现了违法犯罪案件,损害了高校名誉,损毁了高校干部和教师队伍,引起了社会的高度关注。

内部控制存在系统性缺陷是众多问题的重要原因之一。高校业务部门对业务活动的控制、财务部门对业务活动的控制、审计部门对业务活动的再控制等还未有效形成。内部控制建设任重道远。要有效解决这些问题,给社会公众一个满意交代,需要充分发挥审计“倒逼”功能和“建设性”作用,需要尽快将审计结果公开落在实处。

 

 二、高校审计结果公开遇到的困难

2003年审计署发布第一期审计结果公告以来,《中华人民共和国审计法》(2006年修正)、《中华人民共和国国家审计准则》(2010年修正)等多项法规均明确,审计机关依法实行公告制度,审计机关的审计结果、审计调查结果依法向社会公布。但截至20134月,审计署官方网站仅公布158份政府审计公告,全国各审计厅的官方网站共公布872份政府审计公告,审计结果公告与“公开是常态,不公开是例外”还有一定差距,审计结果公开的实践确实存在一定问题和困难。与国家审计相比较,高校内部审计结果公开尚处于初期探索阶段,其所面临的挑战更大、遇到的问题更多。从高校审计结果公开的需求和供给分析可以看出,审计结果公开困难不小。

(一) 高校审计结果公开的需求分析

高等教育改革的目标之一是建立现代大学制度,实行党委领导下的校长负责制,建立政府宏观“管学”、学校自主“办学”、社会积极“参与”的相互制约与监督机制,以正确处理好学校与外部、学校内部之间的关系。但纵观高校发展历程和治理结构的变迁,我们发现随着高校办学、财务等自主权的扩展,高校所有权人虚置、管理者问责制缺失等问题并未得到有效解决,高校目前存在较为严重的“内部人控制”现象。在高校“内部人控制”的治理结构中,各级管理者控制着学校资源的使用权、分配权和收益权,信息不对称的现象比较普遍。

在此状况下,高校内部和社会公众需要通过审计结果了解高校资源分配和使用情况。高校内部的广大师生需知道学校重大事项决策、重要规划制定、重大资金投向、重要资源使用及其效益等情况。社会公众也有着对信息公开的需求,一是学校归属国家所有,其资金来源和服务对象的公共性决定了其不应当有“组织秘密”,社会公众有权全方位了解其财务、人事、管理等方面的信息,并对其进行监督和参与治理;二是高校聚集资源多且复杂,所暴露问题多且严重,社会公众越来越聚焦校园。近年来,学生向多所高校申请公开“三公”经费,社会公众对教师教学、科研经费提出的质疑等,都是高校内、外部对信息公开有着迫切需求的反映。

(二) 高校审计结果公开的供给分析

  高校审计结果公开的需求充分,但与之相对应的供给却是明显不足,从目前情况来看,远远不能满足审计结果公开的需求。这既包括被审计单位思想观念和资源管理的问题,也包括审计部门思想观念与业务管理的问题。

 1、被审计单位思想观念和资源管理的问题

 审计结果公开的是被审计单位情况,而目前高校各单位应对审计结果公开的主观条件和客观条件都不够充分。

在思想观念方面,高校大部分单位长期以来缺乏公开意识,部分单位甚至长期流于学校内部监督之外。审计结果公开不仅意味着其要接受审计监督,还要将结果公布于众。这对高校一些单位来说是一种颠覆性改变,他们从思想和观念上并未做好充足准备。

在资源管理方面,高校治理结构还不够完善,管理者责任虚化,问责机制缺失,内部控制建设刚刚起步,财务、预算、资产、采购、科研、培训、基建、合同等各类内部控制都尚待完善,资源管理系统缺乏有效整合。目前的资源管理状态与公众期待还有不小差距。

2、审计部门思想观念和业务管理的问题

审计面对的领域越来越广泛、业务越来越复杂、信息化程度越来越高,审计结果公开又进一步提高了审计工作的难度,高校内部审计对此准备不足。

在思想观念方面,一些审计机构对审计结果公开有畏难情绪,认为审计结果公开会加大工作难度和工作矛盾,积极推进的动力不足,对十八届三中全会全面深化改革的重大战略部署将带来的深刻变化认识不足。

在业务管理方面,一是还未实现审计机构负责人和审计队伍的专业化、职业化。一些地区和单位审计队伍的专业结构、年龄结构等还不够理想。二是还未以内部控制审计为核心,未实现财务审计与管理审计、绩效审计相结合,实现事后检查向过程控制转变;未实现对资源管理活动的全覆盖;未有效利用信息化审计技术。这些因素导致审计所反映的情况不够全面、所揭示的问题不够到位,审计力度、深度、广度与审计结果公开的要求相比还很不适应。对于审计结果公开前的质量控制机制、审计结果公开后的应对机制等,一些审计机构还未做好充足准备。

 

三、高校审计结果公开的实现途径

综上所述,高校审计结果公开势在必行,但在实践中又存在一系列现实困难。因此,究竟公开什么?如何公开?公开的保障条件是什么?如何使审计结果公开不流于形式?便成为高校审计结果公开首先要解决的问题,这直接关系着审计结果公开的成败。

(一)审计结果公开是一种结果确认,不仅是问题披露

 审计结果公开和审计结果报告并非同一概念,报告是指特定对象(委托方或授权方)报告审计结果,公开是指向一定范围内的受众公布。

1、审计结果公开的内容是结果确认,不仅是问题披露

审计是一种再确认活动。因此,审计结果公开的内容应该是对被审计单位有关经济活动信息的确认,包括确认该单位利用资源、开展业务、取得绩效的情况;领导干部运用权力、履行责任的情况等。

高校审计确认的信息可以包括两大方面。一是被审计单位的财务状况。包括财务收支情况、资产负债情况等。二是被审计单位的资源管理情况。包括依法依规、规范管理、取得绩效情况,其中规范管理情况包括重大经济决策情况,预算管理情况,财务、资产、基建、采购、合同、培训、科研等内部控制情况;取得绩效情况包括人才培养、科学研究、社会服务等方面。上述信息大部分是需政务公开的内容,审计结果公开的是对这些信息的再确认情况,是一种结果确认,这种确认既有正面肯定,也有对不完善之处的建议意见,并不仅是问题披露。

2、审计结果公开的内容包括整改情况         

首先,审计结果公开机制是个建设性机制,它旨在推动完善高校治理和管理,促进高校提高资源利用效益,发挥建设性作用。因此,审计结果公开如披露了问题,就应同时公开被审计单位的整改情况,对整改修正后的状态应予以公布。其次,高校资源管理目前所面临的最大问题就是内部控制不够健全有效,有些内部控制设计存在重要缺陷,有些内部控制没有得到有效的落实。内部控制的问题往往带有共性,审计结果公开内容包括整改情况,既可以促进被审计单位整改,也能为其他单位解决类似问题提供参考方案。

(二)审计结果公开应分类、试点、逐步推广

如前所述,高校内部审计结果公开的供给明显不足,尚不具备全面公开的条件。因此,高校审计结果的公开应顶层设计和摸着石头过河相结合,整体推进和重点突破相促进,切不可流于形式,要结合高校实际,分类、分步骤循序推进,切实落实到位。

1、分类公开

高校资金来源渠道多样,业务活动种类多样,资源管理责任主体多样。拿资源管理责任主体来说,既包括校长、院长(部长、主任),也包括大量的项目负责人。校长可支配预算只占到学校总预算的几分之一。以两所最高学府为例,清华大学2012年部门决算支出97亿元,其中基本支出41亿元,项目支出56亿元;北京大学2012年部门决算支出82亿元,其中基本支出29亿元,项目支出53亿元。项目负责人掌控着大量资源。审计结果公开只有与资源管理责任主体相联系,才能起到应有的效果。因此,高校审计结果公开应以分类公开为基本思想,对不同来源资金,不同性质项目,不同业务单位分别予以考虑。

在进行分类公开时,高校可以先确定哪些事项可以做到定期公开,哪些可以做到不定期公开;哪些可以一事一公开,哪些可以一类一公开,哪些可以总括公开。其次,高校应根据重要性和时效性原则,以及社会公众反映强烈的突出问题来划分审计结果公开的不同类别。按单位性质划分,可分为院系、职能部门、后勤单位、附直属单位等;按经费来源分,可分为财政拨款和非财政拨款;按经费性质分,可分为专项经费和非专项经费;按业务性质分,可分为教学、科研项目、建设项目、财务、资产、采购等。例如,科研经费数量越来越大,近期受到广泛关注,按照国家有关要求应进行审计结果公开,特别是纵向科研经费更应进行审计结果公开。

 

2、先行试点

在分类公开的思想下,高校可以选择社会公众关注的领域,且已准备充足的单位和项目进行试点。在试点中,高校要把握好审计结果公开的建设性作用和正向促进作用,切实彰显审计结果公开肯定作用的一面。让各单位对审计结果公开能准确定位,认识到审计结果公开不仅是一种自我约束,也是一种自我激励;让受众对公开的审计结果能正视,认识到审计结果公开不是通报批评,而是对管理结果和经济责任履行情况的全面评价。

高校审计结果公开试点可以先在校内进行。公开的审计结果要通俗,要让受众看得懂,知道钱是谁花的,钱是怎么花的,花了多少钱,办了多少事。高校审计结果公开可以选择适当的审计类型、准备充分的单位和项目,对专项经费、科研项目、建设项目等先行试行,对重大项目、重点领域、关键环节等率先突破。 

 

3、逐步推广

审计结果公开是一项持续性工作,在试点的基础上,待条件进一步成熟,各类信息公开事项更加完备时,可以将审计结果公开由点到面进行推广,逐步扩大到权力运行的各个领域。公开的范围可以不断扩大,公开的领域可以不断深化,公开的内容可以不断细化。不仅要做到总括信息的公开,还要做到分类信息的公开;不仅要在校内公开,还要面对公众公开。

 

(三)审计结果公开的保障条件

1、内部审计专业化建设的加强

高水平的审计质量是审计结果公开的基本保障。要确保审计质量,必须加强专业人才、专业规范、专业技术、专业管理等四项专业化建设。在专业人才建设上,要选聘具有专业胜任能力的人员,并对人员定期进行后续教育和培训,确保审计队伍的综合素质和专业素质,确保审计干部能敢于担当、善于审计,确保审计人员在应付专业性强、复杂程度高的工作中能得心应手。在专业规范建设上,应树立现代审计理念,通过持续优化审计工作手册来规范审计程序,确保审计质量。在专业技术建设上,一是坚持以内控为基础,深入运用业务入手审计方法;二是要以信息化技术为手段,熟练运用数据审计技术,加强对管理信息系统的审计。要全面提高业务梳理能力、问题揭示能力、数据分析能力、沟通协调能力等。在专业管理建设上,一是要准确把握审计方向,切实突出审计重点。坚持以内部控制为基础开展各项审计工作;坚持“全面把握,突出重点”,切实把突出重点落在实处;坚持促进控制机制建设,促进管理责任落实,促进资源绩效提高。二是要持续优化业务模式,努力使业务组织方式和业务过程成为“最佳实务”。每年对业务重点、流程进行梳理和整合,突出核心业务,强化审计能力,使有限的审计资源发挥最大的效益。

2、被审计单位信息公开的完善

组织的内部控制体系包括业务控制、财务控制、审计控制三道防线。业务控制是对业务的第一道控制,财务控制是基于业务控制的第二道控制,审计控制是基于业务控制和财务控制的第三道控制。因此,审计信息是以业务信息、财务信息为基础的,审计对管理、责任、绩效的评价是在业务和财务信息的基础上产生的。因此,业务信息和财务信息的充分有效公开有利于审计结果公开的开展。高校审计结果公开需要被审计单位建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,形成真实、完整的信息,并加强财务信息、业务信息公开力度。

3、其他配套机制的完善

高校审计结果公开作为一项重大举措,还需要其他各方面配套机制的建立健全。一是问责制和责任追究制。审计结果公开应与相应责任追究或激励制度相呼应,如结果公开后,该追究的未追究,该表扬的未表扬,则审计结果公开形同虚设,会极大降低结果公开的效果。二是审计结果公开审批制度。应明确审计结果公开审批程序并严格执行。应确保拟公开的事项已事实清楚、定性准确,已征求当事人意见,已获得适当层次批准等。三是审计结果公开风险控制机制。审计结果公开风险控制机制包括事前、事中和事后的风险评估、风险控制机制,也包括事后补救制度和责任追究制度。尤其是公布后,应采取系列措施确保降低公众对审计结果误读、误传的风险,确保审计结果公开内容和形式不恰当时,有相应措施予以补救,并能追究相关人员职责。

总之,高校审计结果公开是践行新时期全面深化改革的重要举措,也是完善现代大学制度,改善高校治理与管理,提升教育资源绩效的重要举措。但这一制度的推行,无疑会遇到这样那样的困难、这样那样的阻力,要想真正发挥其应有效果,还需要深入研究其内在规律,积极稳妥试点,在初期尤其应突出重点,不断总结经验,以期进一步推广。

 
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